استاني شدن بودجه و آثار آن بر فرآيند تهيه،تصويب، اجرا و نظارت در ایران

چکیده
بودجه¬ی هر کشور مهمترین ابزار مالی دولت¬ها در جهت نیل به اهداف اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آنها است. در واقع این سند، آئینه¬ی تمام¬نمای رفتار دولت¬ها در زمینه¬های گوناگون است. سابقاً فرآیند بودجه¬ریزی از ابتدا تا انتها بر عهده¬ی دولت مرکزی بود، لکن تحوّلات ده‌های اخیر و گسترش فعالیت¬های دولت‌ها در زمینه‌های گوناگون، آنها را ناگزیر از ‌واگذاری بخشی از اختیارات خود به سایر بخش‌های دولت نموده است. بودجه¬ریزی نیز از این قاعده مستثنی نیست. به عبارتی، در سال¬های اخیر تلاش دولت‌های مرکزی بر این بوده تا با افزایش تمرکز زدایی، علاوه بر کاستن از وظایف خود از طریق بکارگیری روش‌های جدید، در جهت کاهش فاصله بین دولت و مردم، شفّاف‌سازی، کاهش فساد مالی، و ... در جهت رشد و توسعه گام بردارند. قانون اساسی‌ ایران در اصول ۱۰۰ و ۱۰۱ با تبیین جایگاه شوراها به نوعی به واگذاری اختیارات اشاره نموده است. لکن نقطه¬ی عطف تمرکز زدایی در ایران، فصل هشتم قانون برنامه¬ی سوّم توسعه¬ی کشور تحت عنوان نظام درآمد - هزینه¬ی استان است که نخستین جرقه‌ها در مورد ‌واگذاری اختیارات به استان‌ها در این قانون زده شد. دستیابی به این اهداف در وهله¬ی اوّل در گرو استانی شدن بودجه‌های ملّی‌ از مرحله‌ی تهیه تا مرحله¬ی نظارت بر اجرای بودجه است. با اجرای این روش، استان‌ها با تعیین درآمدها و هزینه‌ها و نیز شناسایی و اشراف بر نقاط قوّت و ضعف خود در راه خودکفایی و توسعه گام خواهند برداشت. در کشور ما حدود ۳ دهه است که بحث تمرکززدایی بودجه ای آغاز شده، اما متأسفانه به دلایل گوناگون تنها در دهه¬ی اخیر مورد توجه جدّی مقامات و مسئولان قرار گرفته و بالطّبع اثراتی را با جنبه‌های مثبت و منفی‌ نیز بر جای گذشته است. در پژوهش حاضر آثار این پدیده¬ی¬¬ نو ظهور بر فرآیند‌های چهارگانه¬ی بودجه‌ریزی (تهیه، تصویب، اجرا و نظارت) ارزیابی، همچنین نواقص و کاستی‌های قانونی‌، مدیریتی و... این نظام بررسی‌ و در آخر نیز به ارائه¬ی پیشنهادهایی در راستای‌ پیشبرد این نظام نوپا خواهیم پرداخت.


فهرست مطالب

عنوان صفحه

فصل اول: مقدّمه 2

فصل دوم: کلّیات
مبحث اول: مفهوم بودجه و سیر تاریخی بودجه در ایران 12
گفتار اوّل: مفهوم بودجه و اصول حاکم بر آن 12
1- تعاریف بودجه 12
2- عناصر اصلی بودجه 14
3- اهداف بودجه 18
گفتار دوّم: تاریخچه‌ی بودجه‌ریزی‌ در ایران 19
1- بودجه‌ریزی از آغاز تا قبل از انقلاب مشروطیت 19
2- بودجه‌ریزی پس از انقلاب مشروطیت 20
مبحث دوم: تمرکز‌زدایی، سیر تحولات و آثار آن 24
گفتار اوّل: مفهوم تمرکززدایی و آثار آن 24
1- تعریف تمرکززدایی 24
2-آثارتمرکز‌زدایی 26
1- بهبود کارایی مالی 26
2- امکان کاهش رشوه و فساد مالی 26
عنوان صفحه

3- افزایش کیفیت در ارائه‌ی خدمات محلی 27
گفتار دوّم: پیشینه¬ی تاریخی تمرکززدایی در ایران 28
1- تمرکززدایی در ایران قبل ازانقلاب اسلامی 28
2- تمرکززدایی در ایران پس از انقلاب اسلامی 33
3- جداول قوانین و نهادهای غیرمتمرکز در ایران 36

فصل سوم: استانی شدن بودجه و آثار آن بر فرآیند تهیه و تصویب بودجه
مبحث اوّل: نظام درآمد- هزینه¬ی استان، ارکان و آثار آن 42
گفتار اوّل: نظام درآمد- هزینه¬ی استان و ارکان آن 42
1- نظام درآمد- هزینه¬ی استان 42
2- ارکان نظام درآمد-هزینه¬ی استان 43
گفتار دوّم: آثار نظام درآمد- هزینه‌ی استان 46
1- ایجاد توسعه¬ی پایدار، متعادل و متوازن 46
2- شکل‌گیری نهادهای اجرایی 48
3-تقویت استان‌ها و افزایش حجم درآمدهای استانی 50
مبحث دوم: فرآیند تهیه‌ی بودجه (ملّی_استانی) 51
گفتار اول: تهیه و تنظیم بودجه¬¬ی ملّی 51
1- تهیه و تصویب بخشنامه‌ی بودجه و ابلاغ آن به دستگاه‌های اجرایی 51
2- ارائه‌ی پیشنهاد بودجه به دستگاه‌های اجرایی 52
3- بررسی بودجه‌ی پیشنهادی در دولت 53
گفتار دوم: تهیه و تنظیم بودجه¬ی استانی 56
1- روش سابق تهیه¬ی بودجه¬ی استانی 56
2- تبدیل پروژه‌های ملّی به استانی 57
عنوان صفحه

3- روش فعلی تهیه¬ی بودجه¬ی استانی 58
مبحث سوم: فرآیند تصویب بودجه (ملّی- استانی) 59
گفتار اول: فرآیند تصویب بودجه‌ی ملّی 59
1- حدود اختیارات قوه‌ی مقنّنه در تصویب لایحه¬ی بودجه 59
2- نحوه¬ی تصویب لایحه¬ی بودجه در مجلس 61
گفتار دوّم: فرآیند تصویب بودجه‌ی استانی 62
1- تصویب اعتبارات عمرانی در شورای برنامه‌ریزی و توسعه‌ی استان 62
2-تصویب پروژه‌های عمرانی توسط کمیته¬¬ی برنامه¬ریزی شهرستان 65
3- تصویب اعتبارات هزینه‌ای استان 66

فصل چهارم: آثار استانی شدن بودجه بر فرآیند اجرا و نظارت بر بودجه
مبحث اول: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه (ملّی- استانی) 69
گفتار اول: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه‌ی ملّی 69
1- ابلاغ بودجه 69
2- تخصیص اعتبار 70
3- اجرای بودجه در دستگاه‌ها 70
گفتار دوم: بررسی نحوه‌ی اجرای بودجه‌ی استانی 71
1-انعقاد موافقت‌نامه¬های استانی 71
2- تشکیل خزانه¬ی معین استانداری 73
3- محاسن و معایب اجرای پروژه¬ها بصورت استانی 74
مبحث دوم: بررسی نحوه‌ی نظارت بر بودجه (ملّی- استانی) 76
گفتار اول: نظارت اداری 77
1- نظارت مالی 77
2- نظارت برنامه‌ای 78
عنوان صفحه

3- نظارت عملیاتی 78
گفتار دوّم: نظارت پارلمانی 80
1- نظارت در جریان اجرای بودجه 80
2- نظارت پس از اجرای بودجه (گزارش تفریغ بودجه) 81
گفتار سوم: نظارت قضائی 83
1- نظارت سازمان بازرسی کل کشور 83
2- نظارت دیوان محاسبات کشور 83
3- ارزیابی شیوه‌های نظارت بر بودجه در ایران 87
نتیجه‌گیری و پیشنهاد 91
فهرست منابع 95

فهرست جداول
جدول شماره 1- فهرست مهم‌ترین قوانین، مصوبات و طرح‌های مربوط به اداره امور 36
جدول شماره 2- نهادهای انتخابی غیرمتمرکز براساس قوانین ایران 38
جدول شماره 3-پیشینه‌ی تمرکززدایی 39
جدول4- پیشینه‌ی تمرکززدایی در برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی 1328-1351 40